推进卷烟市场综合监管路径的思考

摘要：烟草专卖制度是烟草行业的基石。卷烟市场管理是维护烟草专卖制度基础性工作之一，是推动行业高质量发展、高效能治理的有机组成部分。各级烟草专卖管理部门对如何建立并执行卷烟市场治理机制与市场服务体系，进行了积极的探索和尝试，在立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，实现行业高质量发展、高效能治理的总体要求下，聚焦当前卷烟市场监管理念和监管方式方法中存在的突出问题，实现监管资源有效利用，监管力量有效整合，监管手段有效提高，不断推进卷烟市场监管法治化、规范化、科学化、智慧化建设，值得我们进一步探讨。

关键词：高效能、综合监管、目标对策

烟草行业作为国有企业的重要组成部分，如何实现企业治理体系和治理能力现代化，助力推动行业高质量发展，是一项重大课题。卷烟市场监管作为行业实现治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，在实际工作中，各类卷烟非法交易行为频发，不但扰乱了市场经济秩序，损害了国家利益，还违背了法治社会的要求。

一、推进卷烟市场综合监管意义

市场监管一直是我国经济社会改革的重要环节，新发展阶段下，推动经济社会高质量发展，实现高效能治理，对烟草专卖市场监管工作提出了新的更高要求。

（一）市场监管在烟草专卖制度优势中的体现。

专卖制度优势是行业的最大优势，市场监管发挥着不可忽视的作用。

一是始终坚持党的领导，牢记“两个至上”，把人民利益放在第一位，维护国家利益和消费者利益，净化烟草市场，创造稳定、和谐、规范的烟草专卖秩序，为国家利益、人民利益作出了应有贡献，以集中统一高站位的政治维度体现了专卖专营体制优势。

二是专卖专营制度是“两块牌子、一套人马”，作为市场监管的主体同时，必须接受上级和地方政府的双重领导，各项工作能高标准从中央贯彻到市场监管中队这个最基层的地方，组织运转高标准的组织维度充分体现了专卖制度的组织优势。

三是“国家利益至上、消费者利益至上”是全行业的共同价值观，充分展现了行业以人民为中心、服务人民的价值导向，市场监管作为专卖管理重要组成部分，直接体现了人民性，也是专卖制度优势的价值体现。

（二）卷烟市场高效能治理的内涵。

习近平总书记参加十三届全国人大三次会议内蒙古代表团审议时，特别提出“高效能治理”概念，强调要有针对性地部署对高质量发展、高效能治理具有牵引性的重大规划、重大改革、重大政策。“高效能治理”与国家治理体系、治理能力现代化总体目标一脉相承，理应共同成为各级党委政府的中心工作。党的十九届四中全会提出了把我国制度优势更好转化为治理效能的总体要求，提升国家治理效能是坚持和完善中国特色社会主义制度的题中要义。行业内，提升治理高效能是完善烟草专卖专营体制、构建适度竞争新机制的题中要义。专卖管理作为支撑和维护专卖制度基础性、保障性工作，就是要更好运用管理优势应对风险挑战，维护国家利益和消费者利益，也是推进市场治理体系和治理能力现代化的应有之义。因此，深刻理解和把握“高效能治理”的丰富内涵，对推进卷烟市场管理转型显得尤为重要。

一是坚持优势转化是高效能治理的正确方向。习近平总书记指出：“我们提出的国家制度和国家治理体系建设的目标必须随着实践发展而与时俱进，既不能过于理想化、急于求成，也不能盲目自满、故步自封。”十九届四中全会提出的“坚持和完善中国特色社会主义法治体系，提高党依法治国、依法执政能力”对卷烟市场管理提出了更高要求，高效能治理的内涵更加丰富。综合运用政治优势、组织优势、价值优势巩固监管手段，推进卷烟市场管理理应成为各级党委政府的工作之一，实行卷烟市场综合监管路径，正是专卖优势的转化之道，也是实现高质量发展的重要保证。

二是坚持破解障碍是高效能治理的动态过程。随着主要矛盾的转变，生产力和生产关系、经济基础和上层建筑的相互作用和相互制约，高质量发展要求的市场监管必然存在诸多制约发展的“堵点”和“痛点”。如何打通“堵点”和消除“痛点”，不断破解障碍，形成强大的国内市场，从而更好地满足人民日益增长的美好生活需要，也是高效能治理的动态体现。

三是坚持人民至上是高效能治理的永恒课题。中国共产党百年奋斗的历史经验指出，党的根基在人民、血脉在人民、力量在人民，人民是党执政兴国的最大底气。“坚持法治建设为了人民、依靠人民，加强人权法治保障，保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务，引导全体人民做社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者”。卷烟市场高效能治理要始终站在人民大众立场上，始终不脱离、不动摇这个立场。

（三）卷烟市场综合监管的理论逻辑。

面对上述新形势，卷烟市场监管发挥越来越重要的作用，不能单一依靠烟草执法部门，应当内外构建综合监管体系，着力推进卷烟市场综合治理，提升治理效能，创造稳定、和谐、规范的烟草专卖秩序，这既是烟草行业的法定职责，也是维护国家利益和消费者利益的重要保证。

一是立足逻辑视角，实现卷烟市场综合监管是烟草专卖治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。卷烟市场是专卖管理工作的重中之重，维护卷烟市场秩序也是专卖管理的基础工作。全面提升卷烟市场综合治理能力，才能为专卖管理筑起更加坚实的保障线，才能推动实现专卖治理体系和治理能力现代化。

二是立足发展视角，实现卷烟市场综合监管是推进行业高质量发展的重要保障。立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，推进高质量发展的形势下，必须把实现卷烟市场综合治理转化为推动高质量发展、推进高效能治理、造就高素质队伍的工作成效，扎实践行“两个至上”行业共同价值观，把思想和行动统一到党中央对大局大势的判断上来，以更加昂扬奋进的姿态走好新时代赶考之路。

三是立足民生视角，实现卷烟市场综合监管是维护人民利益、回应人民期望的客观要求。烟草行业作为治理体系的一部分，提出了“两个至上”的行业价值观，始终把维护国家利益和消费者利益放在心上，把专卖制度优势转化为治理效能的着力点，不断提升人民群众的满意度和获得感。实现卷烟市场综合治理更是维护人民利益、回应人民期望的客观要求。

二、当前卷烟市场监管存在问题

新形势下，随着深化“放管服”改革、“互联网+监管”政策要求，对专卖治理提出了新的更高要求，如何精准发现问题、有效堵塞漏洞、有力发挥市场监管在实现治理能力和治理体系现代化上的重要作用，是当前亟需解决的问题。

（一）专卖队伍素质与高效能治理要求不相适应。

一是随着“放管服”改革深化和“互联网+监管”等国家制度的实施，行政执法全过程留痕，对专卖公开、公平、公正执法提出了更高要求，部分专卖人员执法行为不规范，法制意识谈薄，存在随意性执法、选择性执法，三项制度执行不严，难以适应市场监管新形势。

二是很大部分专卖人员对政策精神把握不准、工作创新意识不够、执法形势的变化认识不足，在实际执法工作中习惯于老套路，缺乏创新性、主动性，难以应对复杂的市场管控形势。

三是随着国家对行业“天价烟”专项治理、政治生态突出问题全面整改和专卖执法监督检查等一系列专项部署，对专卖廉洁执法、公正执法、规范执法提出了更加严格的要求。

（二）卷烟市场监管协作机制与高效能治理要求不相适应。

专卖一盘棋的思想需要进一步巩固，县级局执法主体各自为战、力量分散现象突出，未能形成跨区线索移交、成果共享和联防联控的大专卖格局。激励机制作用还没有完全发挥，与公安等部门未真正形成证据互认、考核互认、奖罚互认的协作机制。专卖协作机制的不完善难以实施“全要素、全环节、全链条”精准监管，难以形成多部门市场集约管理。

（三）卷烟市场监管方式与高效能治理要求不相适应。

当前，卷烟市场监管主要由烟草专卖行政主管部门实施，以“双随机，一公开”为主、“APCD”为辅的检查方式监管市场，单一的市场监管部门难以应对复杂的卷烟市场环境，监管体系建设与现代化烟草治理体系要求不相适应，单一的市场检查方式难以应对千奇百怪的违法违规现象，监管手段创新与法治化、规范化、科学化、智慧化要求不相适应的问题日益凸显。电子烟监管法治化及《行政处罚法》的新要求，对卷烟市场监管带来新的考验。

三、推进卷烟市场监管向综合监管转变的路径探索

当前，为破解监管困局，积聚监管合力，提升监管效能，要探索卷烟市场综合监管建设路径，推动严格的行政执法、多元的社会监管、高效的政府服务、灵敏的市场评价等要素有机结合，构建起政府支持、内外联动、协同治理、社会监督的善治监管格局。

（一）规范执法行为，打造公平公正监管格局。

健全社会公平正义法治保障制度对行业专卖规范执法提出了新的更高要求。规范行政执法行为，打造公平公正的执法环境，有效防范不规范执法问题和法律风险，也是高效能治理实现的应有之义。

1.监管队伍政治性。应当将思想政治教育纳入专卖党员干部日常学习之中，强化责任担当，培养绝对忠诚、敢打硬仗、艰苦奋斗的专卖精神；同时，重视廉政教育，常态化开展纪律教育、警示教育，培养一支纪律严明、作风过硬的专卖铁军。也应当针对文书制作、案件查办、市场监管、数据分析、真假烟识别等业务方面知识，常态化开展技能提升，全面提升专卖队伍整体水平。

2.监管机构科学性。进一步发挥县级局执法主体作用，推进基层中队标准化建设，规范机构设置和岗位标准，结合各地区域面积、管理对象、地理环境、线路规划、人口销量等因素，科学设置专卖稽查中队，确保辖区市场监管覆盖到位，市场监管职责履行到位。发挥内管、财审、法规等职能作用，设立综合监督办，紧盯重点节点、重点区域、重点问题，强化对卷烟市场“全要素、全环节、全链条”监管，形成运转高效的内部监管体系。

3.监管责任可溯性。强化责任追究和考核引导，重点查找基础管理工作中存在的漏洞，收集市场管控中存在的难点问题，梳理相关的工作流程，规范操作程序，建立卷烟市场监管公平正义的保障制度，纳入考核体系，落实市场监管责任制，发挥考核“风向标”作用，进一步激发专卖人员学本领、提素质的热情，全面提升专卖人员作战能力，推动专卖工作质量整体提升。

（二）构建三个机制，打造协同治理监管格局。

市场治理是社会治理组成部分，社会治理是国家治理的重要方面。完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，必须推动严格的行政执法、多元的社会监管、高效的政府服务等要素有机结合，不断扩大专卖领域合作的广度和深度，共同管控卷烟市场，增强案件查处的精准度、针对性和震慑力，构建起政府支持、内外联动、协同治理、社会监督的卷烟市场监管格局。

1.建设综合治理长效机制。不断加强请示汇报，取得地方政府大力支持，把卷烟市场监管纳入地方政府相关部门平安建设考核，将政府支持延伸到乡镇社区、基层派出所等一线地区，深度构建政府支持的综合治理格局。通过政府力量发动群众积极参与卷烟市场综合监管，有序强化市场监管，激发各类型卷烟零售户的市场活力，规范卷烟市场秩序。

2.建设多方执法协作机制。执法部门配合对专卖实现高效能治理至关重要。应当不断深化烟草与公安的协同作战关系，定期开展联合卷烟市场专项治理行动，建立与公安常态化对接联络协调机制。持续推进与市监、交通、邮管等职能部门的密切协作，各级局与市场监督管理部门开展联合检查，与邮管部门建立联合协作机制，建设多方执法协作机制，集中力量开展涉烟违法活动治理工作，提高卷烟零售户抵御风险的能力，让广大人民群众放心消费卷烟。

3.建设左右内外联通机制。各级局不是孤立的个体，应当加强与周边县市、毗邻地区兄弟单位沟通交流，搭建互相学习、互动交流的良好平台，不断扩大专卖领域合作的广度和深度，共同打击涉烟违法犯罪活动，推动“情报互通、信息共享、证据互认、联动打击”工作机制落地，抓住卷烟市场治理的“牛鼻子”，坚决维护国家利益和人民利益。

（三）完善制度体系，打造信用评价监管格局。

社会综合治理离不开人民的支持参与，行业综合治理更离不开零售户、消费者的参与。信用体系与每个人息息相关，行业应当强化诚信监管，完善零售户诚信等级管理，提升零售户诚信经营意识，以全民信用为抓手着力提升卷烟市场净化水平。

1.构建客户诚信评价机制。从个体层面来说，可以融合专卖系统、内管系统、营销系统数据，从违法项、违规项、违约项、其他项四个维度，建立零售户信用等级评价标准，根据不同的信用类别，制定差异化监管、服务、激励与约束机制，逐步形成自治局面。

2.建立信用联合惩戒机制。从合作层面来说，可以加强与对卷烟市场客户有约束的银行、市监等部门的协作，建立对失信客户联合惩戒机制。营销部门在推进“烟商贷”的同时，可对失信客户基于“烟商贷”额度进行调整，在货源投放上结合客户非烟违约行为制定联合惩戒标准，规范联合惩戒流程，增加客户的违法成本，树立诚信理念。

3.融入地方政府信用体系。从战略层面来说，在国家大力推进社会信用体系建设契机下，积极融入社会信用体系建设，对接政府信用管理部门，推进卷烟市场失信行为认定、评价及运用，建立信用监管。

（四）推动方式转变，打造智能数据监管格局。

加快推进监管方式转变，规范随机检查标准，强化数据支撑，优化APCD工作法，积极构建信息化手段监管体系，深化大数据精准监管平台功能和运用，聚合独立平台信息，打通数据屏障，突破市场综合监管、精准监管这个薄弱环节，加大重点区域、重点对象监管力度，形成数据研判、打击、防控的三大体系，释放“智能”优势，助力卷烟市场监管实现效能提升。

1.推动“四员联动”数据监管。构建内管、专卖、营销、配送四员协同数据工作平台，对市场情况进行联合研讨，针对辖区内卷烟销售情况、市场价格、专卖案件和查获卷烟等数据信息，分析工作中的热点难点问题并提出对策，做到“工作同心、考核同步、责任共担、信息共享”，形成四部门共同关注市场、管控市场的合力，同建同治良好市场秩序。

2.推动“多方联通”数据监管。依托公安天网及警务数据，联通智慧城市人脸识别、车牌识别、交通管理数据，引入物流寄递、市监电商平台数据，推动数据跨部门无缝流动，构建多维数据集成指挥系统，实现对违法行为“精细分析、多方联动、协同监管”的高效能联通监管。

3.推动“一体链接”数据监管。集成行业系统内各模块数据，汇集专卖系统客户证件、案件查办数据，营销系统订单数据，物流系统货款结算数据，内管系统异动预警、真烟外流数据，通过智能建模代替人工建模，实现自动分析异常信息、自动生成监管目标、自动形成监管计划，实现专卖部门一体链接式监管，提高监管效能。

综上所述，推进卷烟市场综合监管既是行业专卖管理不可或缺的重要组成部分，又是巩固完善专卖专营制度的有力支撑，也是烟草市场治理体系现代化的必由之路。立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，实现行业高质量发展，需要不断推进改革创新，持续探索治理体系和治理能力现代化。